农村金融供给侧改革的方向

来源: 清华金融评论   

金评媒（https://www.jpm.cn）编者按：本文介绍了农村金融的历史和现状，分析了制约当下农村金融发展的矛盾所在，并对农村金融未来如何突破矛盾实现良性发展提出四项建议。

文/北京大学数字金融研究中心主任黄益平，北京大学国家发展研究院硕士研究生傅秋子

从20世纪五十年代开始，改善农村金融服务一直是中国政府的重要政策目标。无论是改革开放前的农村信用社，还是新世纪的村镇银行，都是为实现这个政策目标所创立的金融机构。自2006年以来，政府积极推动普惠金融发展，在支持成立了一万多家小额信贷公司的同时，还提出了诸如“三个不低于”“整治银行收费”等政策措施改善小微企业和涉农企业的融资环境。但农村融资难、融资贵的困难并未得到根本性的缓解。因此，2017年关于农村工作的中央“一号文件”再次提出了增加供给、扩大需求和支持创新等多方面的农村金融改革措施。

农村金融服务困难有许多客观的原因，比如涉农企业和农民往往缺乏硬信息和可抵押资产，再加上通常农业生产规模小、周期性强、不确定性大，因此它们很难达到传统金融部门信用评估的要求。一些政策与制度如利率管制和银行不良率考核等，也进一步约束了金融机构服务农村经济的能力，而过去执行的旨在改善农村金融服务的政策则多以行政性要求为主，往往是治标不治本，甚至事与愿违。农村金融的供给侧改革应该尊重金融的规律与市场的原则，从市场、社团与技术逻辑三方面入手，让更多的农村经济主体满足信用评估的要求，享受商业可持续的金融服务。

历史与现状

将近四十年前开始的中国经济改革最初是在农村获得成功的。在20世纪八十年代初，农业生产大包干与农产品提价这两条政策措施使全国的粮食产量在短短的三年内增加了50%，基本解决了中国人的温饱问题。农村改革的成功，不但极大地鼓舞了城市经济改革的信心，也为城市改革提供了一些值得借鉴的经验。与此形成对比的是，虽然农村金融组织发生了一系列的变化，政府也采取许多政策措施，但农村金融改革的目标一直没有能够真正达到。

在改革开放之前，农村金融的主要组织形式就是农村信用社。农村信用社名义上是农民的合作组织，但无论看管理人员的产生还是金融决策的形成，农村信用社从来都称不上是典型意义上的合作金融。农村信用社的主管部门一度也在农业银行与人民银行之间交替。跟人民公社一样，合作金融在中国的尝试基本上是失败的。亚洲金融危机期间，银行的平均坏账率达到了30%以上，信用社的问题更加严重。政府在对商业银行采取了一系列的改造措施之后，于2003年6月出台了《深化农村信用社改革试点方案》，同时在八个省市首先推开改革试点，而改革的第一步就是政府注入大量的资金修补信用社的资产负债表。

原先的农村信用社被改造成了三类不同的机构：重组之后的农村信用联社、农村合作银行和农村商业银行，最近又计划把所有的农村合作银行打造成农村商业银行。但改革并不彻底，农村信用社保留了三级组织：基层信用社、县联社和省联社。根据新的组织构架，县联社是独立的经济主体，省联社的地位则十分尴尬，它既不持有下属县联社的股权，也不是监管部门，却拥有县联社和农村商业银行的人事任命权。这样的制度安排，为农村金融的市场化改革制造了许多障碍。一些地方对省联社的功能做了一些改革尝试，有的进一步直接成为县联社的股东，还有的则退一步仅仅提供数据平台、资金集合等市场化的服务。

目前有四大类机构提供农村金融服务。第一类是政策性金融机构即中国农业发展银行，主要提供粮油收购贷款和农村基建贷款。第二类是商业性金融机构，除了农村信用社、农村合作银行和农村商业银行，中国农业银行于2007年成立了“‘三农’金融事业部”，邮储银行也在2005年开始借贷试点。第三类是新型农村金融机构，包括大量的小额信贷公司、村镇银行和一些农村资金互助组。第四类是非正规的机构，比如民间借贷公司和数字金融平台等。截至2015年12月末，批准开业的农村金融机构共计3676家，其中农村合作金融机构（农村商业银行、农村合作银行、农村信用社）共计2303家，新型农村金融机构（村镇银行、贷款公司、农村资金互助社）共计1373家。

农村金融机构数量的增加，也明显提升了农村金融服务的规模。截至2014年末，涉农贷款余额为23.6万亿元，占各项贷款的比重为28.1%，同比增长13%，按可比口径较全年各项贷款增速高0.7个百分点。2007年创立涉农贷款统计以来，涉农贷款累计增长285.9%，七年间年均增速为21.7%。但农村金融服务覆盖率仍然偏低。这其中的原因很多，向农村提供贷款的农村正规金融机构，主要为农村的中小企业和专业大户服务，很难覆盖到普通农户，而新型机构相对较少、市场份额又小，目前还是示范效应为主。以现有商业银行为主导组建村镇银行和贷款公司，商业银行进入农村金融市场的目的是获得经营特许价值，因而仅是国有金融资本的低效扩张，由于成本太高、利润稀薄而没有动机为农村提供更合适的金融服务。

根本矛盾

城乡二元体制是中国在特殊历史条件下形成的具有中国特色的制度安排，在这种体制下，农业、农村、农民为工业化和城镇化做出了巨大贡献，在金融层面更是如此。据测算，2014年，我国农村金融缺口达3.05万亿元， “三农”金融有效供给严重不足，但农村资金还源源不断地流出。研究表明，改革开放以来，农村资金通过财政和信贷两个渠道向农外行业流出：1978－2012年，财政渠道农村净流出资金达5.2万亿元，年均净流出0.1万亿元；通过农村信用社、农村商业银行、中国农业银行和中国邮政储蓄银行从农村净流出的资金规模达7.3万亿元。相比较而言，1991年-2000年10年的全国财政收入才7.32万亿元。

农村资金外流，并不是现在才出现的。在20世纪五十年代，我国城市重工业化建设的资金就来自于农村。具体的政策机制是农产品统购统销制度。每年初，国家确定农产品购销指标，政府的相关部门就按照国家计划和国家收购价格向农民收购农产品，然后在城市按国家销售价格向企业与居民销售农产品。政府通过人为压低农产品的收购价格，压低城市工业的生产成本，从而形成城乡价格的“剪刀差”，而被人为压低的那部分成本就可以被看作是农村对城市工业的资金贡献。这个贡献是政府通过价格扭曲机制实现的，可以算一个准财政渠道。

但今天的农村资金流失主要是通过金融渠道实现的，与改革前的流失不一样，起码不是无偿流失。比如在2015年，存款类金融机构在农村吸收的总存款达到12万亿元多，而全部涉农贷款却只有5万亿元，也就是说有大约7万亿元的净流出。如何看待农村资金流失？多数农村经济专家认为这相当于城市对农村的资金剥削。不过在我们同意这个结论之前可能需要考虑两个方面的因素：第一，银行贷存比下降是普遍现象，2016年底的贷存比为0.69，存款余额为151万亿元，但不能由此下结论说中国经济流失了47万亿元资金；第二，城市经济发展速度超过农村经济，所以农村生产要素进入城市，是很正常的现象。我们往往认为农村剩余劳动力进城是件好事，却对资金进城现象焦虑万分。

但问题是农村确实存在资金缺口。一方面农村向城市输出资金，另一方面农村金融服务供给不足，这确实有点令人困惑。理解这个现象，可能需要回到发展普惠金融的初衷。金融业存在一个“二八法则”，即通常高端20%的客户提供80%的市场份额。剩下的80%的客户，包括小微企业、低收入群体和农民，往往因为规模小、数据不全和抵押资产缺乏而无法达到传统金融机构的信用评估标准。这是一个世界性的现象，这也是联合国在2005年推动小额信贷年的时候提出发展普惠金融的主要原因。

但在我国小微和涉农企业融资难的问题可能更加突出。比如，金融机构的信贷决策仍然存在明显的产权歧视，通常如果给国有企业发放贷款出现问题，比较容易解释清楚；而如果给民营企业发放贷款出现问题，贷款员经常会首先被追查是否存在利益输送的问题。再比如，虽然央行已经完全取消了对银行存贷款利率浮动区间的限制，但商业银行仍然无法完全按市场规律定价，这样就会降低对高风险的小微和涉农企业贷款的空间。另外，自亚洲金融危机以来，商业银行普遍实施比较严格的不良率考核制度，这个考核也会明显遏制银行发放小微和涉农贷款的意愿。

改革的方向

应该说，近年来政府还是做了许多努力，尽力改善小微和涉农企业融资难、融资贵的问题。比如在2010年2月银监会首先推出“两个不低于”的政策，要求对小微企业贷款投放，增速不低于全部贷款增速，增量不低于上年。2015年3月，银监会又将上述政策扩充为“三个不低于”的要求，努力实现小微企业贷款增速不低于各项贷款平均增速，小微企业贷款户数不低于上年同期户数，小微企业申贷获得率不低于上年同期水平。与此同时，国家发改委和银监会多次联合整治各种银行收费，一些监管部门甚至明确提出小微贷款利率上浮不能超过30%。央行也一度多次执行定向宽松政策，降低农村商业银行和信用社的存款准备金率。

可惜这些政策没有取得预期的效果。归根到底，小微与涉农企业融资难的一个重要原因，是它们风险大同时很难达到传统金融机构信用评估的标准。要让金融机构给这些企业提供贷款，要么贷款利率必须高到能够覆盖风险，要么金融机构创新信用评估的方法，没有第三条路可走。需要放弃的是行政策略，即靠行政命令让金融机构增加对小微和涉农企业的贷款，同时还不许提高利率。这样的政策在短期内也许会见到一定的成效，但很难长期持续，而且因为违背市场规律，很可能在利润率和不良率方面产生负面的后果。

应对之道是采取市场、社团与技术的策略，市场策略是指让市场机制在资源配置中发挥决定性作用，利率自由浮动，充分反映供求关系与风险水平。为什么一些小额贷款公司的小微与涉农业务做得比银行好，其中一个原因就在于银行受到更加严格的利率管制。社团策略是指金融机构用软信息替代硬信息做信用评估，比如考察企业家的人品与社会关系等，中和农信和泰隆银行在这方面都积累了有效的经验。而技术策略则主要指利用移动终端和大数据分析降低成本，支持金融交易，这就是当前轰轰烈烈的数字金融行业，蚂蚁金服和京东金融都在农村做有益的尝试。

根据上面的分析，我们提出如下政策建议。第一，农村金融要遵循市场的原则，尽快真正实现利率市场化，任何金融交易都要让利率能够覆盖风险。放弃政府对金融机构的行政性要求，同时也应该增加不良考核的灵活性，如果银行增加涉农企业贷款，不良率必然会有所增加。只要利率足够高同时银行提高拨备，不会显著增加银行的风险。

第二，金融机构也应该创新信用评估办法，让更多的涉农企业满足信用评估的基本要求。对于缺乏硬信息和抵押资产的涉农企业，既可以通过改革土地产权，让农地和宅基地成为抵押资产，也可对农业动产实行评估，甚至充分利用软信息判断主要借款人的人品和信用状况。如果央行或其它官方、民间机构能够加大建立覆盖面广、有效性强的征信体系，对农村金融服务也可以提供十分关键的支持。

第三，积极利用数字技术特别是移动终端和大数据分析支持农村金融发展。农村金融交易难做，除了风险大和缺乏硬信息、抵押资产，还存在获客成本和尽调成本高的问题。近年快速发展的数字金融为解决这个问题指出了一个方向，北京大学数字普惠金融指数在2011年的平均值为40，到2015年已经上升到220，增长450%。更重要的是，从2011年到2015年，国内地级市之间的差距明显缩小，变异系数从0.47下降到0.10。政府应该鼓励传统金融机构和互联网金融公司积极利用数字技术推动农村金融。

第四，完成农村信用社的改革，取消“省联社”这一级非行政、非经济的机构，较少不必要的扭曲。下属信用社和农村商业银行的管理可以由董事会负责，监管的责任则应该由银监会承担。与此同时，尽可能减少行政性的政策。而对于一些十分重要但又无法承受市场化融资成本的涉农企业和农户，政府可以通过直接提供财政专项拨款、补贴利差、财政担保以及政策性金融手段予以支持，但不应作为行政任务强加给商业性金融机构。

本文刊发于《清华金融评论》2017年7月刊

（编辑：郑惠敏）

来源: 清华金融评论

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