从英美两国看对发薪日贷款收债行为的监管

来源: 北京大学金融法研究中心 刘燎原   

金评媒（https://www.jpm.cn）编者按：发薪日贷款作为一种个人消费信贷，必然存在收债行为。本文从收债行为的界定和发薪日贷款收债行为的特征出发，讨论规制发薪日贷款收债行为的必要性，并结合美国、英国对收债行为的监管模式、规定，以及两国在监管发薪日贷款收债行为上的案例，探讨如何建立我国对发薪日贷款收债行为的监管。 

一、收债行为的界定及特征 

收债行为，是指作为债权人的发薪日贷款机构为了实现债权，在向贷款人收取债务过程中所实施行为的统称。 

收债行为本质上就是救济手段。按照法律上的分类，分为公力救济和私力救济（见下图）。

债务催收的公力救济包括诉讼和仲裁等，由一个中立的第三者介入债务催收活动中，帮助债权人实现债权。私力救济可以分为普通收债和职业收债，职业收债是指专业的机构或个人为实现债务催收目的向债务人进行收债的行为，其催收主体既包括以债务催收为主要业务的职业第三方收债人，也包括放贷机构等债权人内设的催收部门；其他非以收债为常态的个人或机构因偶发的个别的民商事债权得不到实现而进行的收债行为，暂且称为普通收债。 

信贷关系中的债务催收行为的行为对象是金融消费者，该行为通常属于私力救济中的职业收债。

发薪日贷款作为信贷的一种，当然也存在消费者违约的情况。因其消费者群体的特殊性和发薪日贷款本身的特点，发薪日贷款的收债行为除了具有上述职业收债非程序性、专业化、职业化的特点以外，还具有一定的特殊性。 

据统计，申请发薪日贷款的消费者大多数都是年收入较低、受教育程度较低、金融知识欠缺且较为年轻的群体，其中还有相当一部分消费者存在不良信用记录，另一部分消费者申请发薪日贷款的初衷是为了满足维持生计的需要，这和主流信贷有所不同。可见发薪日贷款的消费者之所以没有选择如信用卡等主流信贷方式，并不是因为他们对发薪日贷款别有青睐，而是因其资信不足或资信受损、迫于生计，实为不得已之举。因此，相对于其他信贷服务的消费者，发薪日贷款的消费者更为弱势，借贷双方势力不均的状况更为突出。 

因发薪日贷款本身具有小额、短期、无担保的特点，一旦消费者陷入债务危机，收债人更有动力去追求收债效率，以尽可能降低收债成本。同时，因发薪日贷款的债务人一般是因生活所迫才申请发薪日贷款，可见其个人、家庭可能几乎没有可利用的家庭资产。此时，如果收债人将债务人的生活必需费用或生活必需品用以实现债权，还需要法律对其进行特别的约束和监管。 

二、规制发薪日贷款收债行为的必要性 

（一）不应一律禁止收债行为 

虽然收债行为可能会损害债务人的权益，但因收债行为是基于民事债权债务关系而产生的，法律也应允许私力救济。实际上，在美国、英国等国家，职业债务催收是合法的，而在我国，虽然尚未有法律明确规定职业债务催收合法，甚至在过去曾屡次禁止经营讨债公司，但是我国民法对于非暴力私力救济并无明确禁止。[1] 

市场上债务违约的现象普遍存在，由债权人或其委托的机构所从事的收债行为相对于公力救济明显更具效率优势。而债务催收，尤其是发薪日贷款的债务催收恰恰追究效率，催收所耗费的时间越短、成本越低，效率就越高。所以，区别于公力救济的收债行为本身具有一定的合理性，不能对其一律禁止，而应根据收债行为的具体情况，通过对收债行为的有效监管，使得债务人权益保护和债权实现这两个利益得到平衡。 

（二）不公平收债行为 

公平收债行为是指适当的收债行为，不公平收债行为指除了公平收债行为之外的其他收债行为。公平收债行为对于债权人的债权实现有积极意义，可作为公力救济的有力补充，法律应当允许；不公平收债行为或因损害债务人的合法权益，或因损害社会公共利益而得到规制。 

据相关新闻报道，我国职业收债的常见方式有公布债务人的个人信息、恐吓威胁、暴力伤害、跟踪骚扰等。在美国的债务催收业中，也有大量债务催收人通过暴力侵犯、骚扰、欺诈及其他不公平的方式进行债务催收。 

有研究将不公平收债行为的具体方式归纳为以下三类：暴力行为、骚扰行为以及欺诈行为。判断一个收债行为是否公平，主要考量两个因素：一是债务人的合法权益是否因该收债行为而受到侵犯，二是该收债行为是否损害社会公共利益。 

（三）不公平收债行为的产生原因 

之所以有不公平的收债行为存在，主要有以下两个现实因素： 

1.公平收债的效率不高 

若债权都能实现的情况下，公平收债的成本较之不公平收债的成本自然要低，相信收债人基本都会选择实施公平收债行为。现实中，大部分的收债人也的确是先尝试公平的收债方式进行收债，在公平收债没有效果的情况下，才会投入更多的人力、物力选择不公平的收债方式。可见虽然公平收债的投入成本较低，但效率也不及不公平收债行为。 

同时，因不公平收债行为对债务人的打压更为严重，若债务人所有资金只足以偿还部分债务时，债务人往往会选择先清偿对其实施不公平收债行为的债权人的债务，长此以往，亲自或委托第三方收债机构实施公平收债行为的债权人的债权得不到实现的概率比实施不公平收债行为的债权人要大。因此，收债人实施不公平收债行为的动机非常强大。 

2.实现债权的利益大于放弃债权 

如果公平收债行为实施之后，债权仍不能实现，对于收债人而言，有两种选择——放弃追讨或实施不公平收债行为以实现债权。此时，收债人必定会选择两者中利益较大者。换言之，如果实施不公平收债行为的投入成本接近甚至超过债权金额本身，即使实施了不公平收债行为，也未必能够实现全部债权，这对于一个单纯、理性的收债人而言，决不会选择实施不公平收债行为。 

（四）规制不公平收债行为的必要性[2] 

对一般民事借贷纠纷而言，在民法允许私力救济的同时，侵权法、行政法、刑法上通过对一般行为的约束达到对收债行为的约束，除此之外对收债行为没有其他针对性的规定。但由于信贷关系尤其是发薪日贷款中的收债行为具有职业性、追求效率等特点，行为主体通常是职业收债的第三方机构或放贷机构内设的债务催收部门，行为对象是发薪日贷款的消费者。基于行为主体与行为对象的实力严重失衡的事实，消费者在此种收债行为中更容易受到不公平收债行为的侵犯，因此需要对消费者的权益给予一定的特殊保护。 

1.消费者权益保护 

金融消费者同样享有消费者权利。在金融消费领域，金融机构与金融消费者属于不同的社会层次和社会群体，其占有的社会资源存在差异，因此存在权利和义务的不对等。在金融机构与金融消费者的冲突中，金融消费者处于弱势地位，国家应对其加以倾斜性的保护，以平衡两个阶层的利益冲突，实现实质正义。[3] 

2.收债行为的行为主体与行为对象实力严重失衡 

发薪日贷款收债行为的行为主体或为放贷机构内设收债部门，或为专业的收债机构，行为对象是金融消费者。两者之间实力的严重失衡加剧了规制的必要性。收债行为的行为主体相对于金融消费者而言，均具有雄厚的经济实力和人力资源，金融消费者由于知识、能力的欠缺，天然处于弱势地位，两者在收债过程中的地位明显不平等，从而导致收债主体经常可以利用自己的优势地位，通过实施侵犯消费者权益的收债行为。 

3.信息不对称以及消费者不理性 

信息不对称是指不同市场主体对于信息的了解和掌握程度具有差异，信息掌握比较充分的主体较之于信息贫乏的主体，往往处于比较有利的地位。 

发薪日贷款关系中，信息不对称往往体现得更为明显。消费者大多是因为资信情况达不到信用卡等主流信贷服务的门槛，才退而求其次选择贷款门槛较低的发薪日贷款。据美国、英国、澳大利亚发薪日贷款的研究表明，发薪日贷款中消费者的学历、薪资等均处于较低水平，这意味着在发薪日贷款中，消费者自主获取信息的能力可能更低，信息不对称的现象更为严重。发薪日贷款的收债人相比其他收债人也更倾向于使用欺诈、高压的手段进行收债。[4] 

同时，发薪日贷款的消费者可选的信贷服务可能只有发薪日贷款一种，申请贷款时往往是迫于生计，在此情况下，消费者做出理性选择的可能性就微乎其微——据统计，发薪日贷款的借款人最关注的因素是“多长时间能取得贷款”，而很少关注“如果到期不能清偿会怎样”，而实际上借款人常常过于自信，认为他们一定能按期还款。 

三、国外对收债行为的监管 

（一）美国 

1.美国对收债行为的监管概览 

目前，美国具有比较完备的金融消费者保护法律体系，因美国是联邦制国家，存在联邦和州两重权力架构，从联邦政府和50个州的权利划分来看，除非联邦法律有明确规定或出现跨州等联邦管辖事由，联邦法律才优先适用，否则由州法院管辖并适用州法，因此早期的金融消费者保护法律出现在州立法层面。 

随着社会经济发展，法律不统一带来了法律适用的困难。为此，1977年美国制订了《公平债务催收法》（FairDebtCollectionPracticesAct）。 

2010年7月21日，美国总统奥巴马正式签署了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（Dodd-FrankWallStreetReformandConsumerProtectionAct），其中第10部分《消费者金融保护局法案》（ConsumerFinancialProtectionAct）对消费者金融保护局（ConsumerFinancialProtectionBureau,CFPB）做出了专门的规定，自从该保护局设立以后，与美国金融领域的收债行为监管有关的《公平债务催收法》（TheFairDebtCollectionPracticesAct）很大程度上就由CFPB来执行，CFPB成为美国政府监管收债行为的行政机构。[5] 

2.消费者金融保护局（CFPB）监管收债行为的监管权限 

CFPB拥有广泛的监管对象，提供发薪日贷款的机构也不例外。其监管权限中与收债行为监管相关的职权是“禁止不公平、欺骗或滥用行为”以及执行权：包括联合调查、可要求获得相关信息、证据强制开示、听证和裁决等权力。CFPB可以按照法律授权对任何人举行听证并启动裁判程序，如果任何人违反联邦金融消费者法律，CFPB可以对该人提起民事诉讼，要求法院对该人实施民事罚款，或寻求普通法、衡平法救济，包括法律许可的永久性或临时禁令、移交美国司法部长提起刑事诉讼等。 

3.《公平债务催收法》（TheFairDebtCollectionPracticesAct） 

《公平债务催收法》（TheFairDebtCollectionPracticesAct）于1977年制订，在1978年3月20日开始生效。 

（1）适用对象 

该法第三条对债务催收人做出了定义，规制的催账范围仅包括第三方收债机构对消费者个人进行催账的专业商账追收机构，不适用于债权人对企业进行商账追收的情况。 

（2）执法主体 

法律指定的政府执法部门是联邦交易委员会（FederalTradeCommission，FTC），但自从2011年CFPB设立以后，由FTC和CFPB合作执法。 

（3）主要内容[6] 

《公平债务催收法》共有十九条，除一般的“立法目的”条款和“定义”条款外，该法首先对“位置信息的获取”（Acquisitionoflocationinformation）、“与债务催收相关的沟通”（Communicationinconnectionwithdebtcollection）进行规制；对“骚扰或虐待”（Harassmentorabuse）、“错误或令人误解的陈述”（Falseormisleadingrepresentations）、“不公平的债务催收行为”（Unfairpractice）明确禁止；在“债务的生效”（Validationofdebts）一条中对债务催收人在催收债务过程中的债务通知和消费者的债务异议做了明确规定；最后，在“民事责任”（Civilliability）一条中规定了收债人违反本法应当承担的民事责任。 

“与债务催收相关的沟通” 

按照沟通对象的不同，将沟通分为与消费者的沟通和与第三方的沟通。对于消费者的沟通进行规制的主要目的在于不得给消费者造成骚扰和隐私权的侵犯。对于与第三方的沟通，该法规定，除非另有法律规定或消费者的授权或法院的授权，收债人不得与除消费者的律师以外的人进行沟通。另外，消费者有权通过书面明确表示以停止收债人的沟通行为。 

“骚扰或虐待” 

这是该法明确禁止的收债行为，禁止情形包括骚扰和虐待两类，暴力侵害、暴力威胁、言语攻击等均构成了虐待，持续不断的催收电话、公布消费者信息等行为构成了骚扰。 

“错误或令人误解的陈述” 

该法明确禁止债务催收人使用错误的、虚假的或令人误解的陈述或手段进行债务催收，共列举了16种错误或令人误解的陈述的情形，其中包含了对收债人自身信息、消费者信息、债务信息、与债务有关的其他信息的错误或令人误解的虚假陈述。这本质上是一种欺诈行为，意在给消费者造成诱惑或压迫，促使消费者还债。 

“不公平的债务催收行为” 

这是对除上述被禁止行为以外的不公平收债行为进行规制的条款，共列举了8种情形，这些不公平债务催收行为根据其法益侵犯的类型大概可以分为两种：侵犯消费者隐私权、侵犯消费者财产权。侵犯隐私权的行为，如通过明信片与消费者就债务事宜进行沟通；侵犯财产权的行为，如收取由债务合同明确规定的或法律明确允许的以外的任何款项。 

（4）执法过程 

CFPB和FTC在执法过程中，均采用金融消费者投诉制度，即“接收投诉→审查分流→公司回应→消费者审查→CFPB/FTC审查和调查”的投诉处理流程。 

根据2015年3月CFPB向美国国会提交的《<公平债务催收法>年度报告》[7]显示，2014年度，CFPB共收到88300件有关收债行为的投诉，这些投诉中有37%是投诉金融公司持续向消费者追讨并不属于他们的债务（比如消费者声称债务已经还清、债务并未发生、由于他人盗取了消费者的身份信息而引起的债务）；有20%是投诉金融公司在自己收债或委托第三方收债公司收债过程中，对债务人进行不适当的电话骚扰；13%的投诉是对于金融公司在收债时没有给予债务人明确的通知；投诉中有12%是针对收债行为违法，如恐吓、在债项之外收取其他费用等；另有10%的投诉是针对收债人在催收款过程中，使用不实、诈欺或误导的陈述或手段；剩余的7%投诉是针对收债人不适当的联系（比如在联系债务人的代理人之前直接对债务人进行联系、在债务人不同意的情况下联系债务人的雇主等）以及对债务人信息进行不适当的公开。 

CFPB在接到以上投诉之后，进行了审查并分流给各个金融公司，由相关的金融公司进行回应。其中66%的投诉因公司的解释而得到了解决；分别有16%和2%的投诉因公司的非金钱补偿和金钱补偿而解决；有9%的投诉没有得到公司的回复，1%的投诉仅仅得到了公司行政性的回复，未能解决实际问题，因而进入由CFPB审查和调查的阶段。 

（5）对发薪日贷款收债行为的监管案例 

CFPB在《<公平债务催收法>年度报告》中列举了7个监管的例子，其中2014年CFPB的第一个涉及收债行为的公共执法行动是对发薪日贷款机构ACE现金快车（ACECashExpress）启动的。[8] 

ACE现金快车是美国最大的发薪日贷款机构之一，CFPB发现ACE不论是其机构内部的收债人还是其委托的第三方收债机构在收债过程中运用不公平、可能导致误解、虐待的行为进行收债。值得注意的是，CFPB发现ACE的收债人在金融消费者拒绝清偿债务时，ACE错误地引导消费者误认为他们会被提起刑事诉讼，并且恐吓消费者因此需要支付额外的费用、向信用报告机构披露消费者的信息等等。另外，ACE还通过大量的收债电话骚扰消费者，在某些案例中，ACE向消费者的雇主、亲属催债，向雇主、亲属披露了消费者的债务。 

在CFPB进行调查以后，针对违法收债行为，对ACE做出了以下监管命令：（1）停止违法的、错误的收债行为；（2）支付五百万美元的消费者退款，以补偿因ACE违法的收债行为受到伤害的消费者；（3）向CFPB支付五百万美元的罚款。 

（二）英国 

1.英国对收债行为的监管概览 

英国对于职业收债行为的监管，除了对所有债务催收行为的普遍监管外，信贷关系中的收债行为还受到特设的法例监管。 

对所有收债行为，英国有刑事法律上的规制，并辅以民事救济途径。《1970年司法工作法令》规定了非法骚扰债务人的刑事罪行，《免受骚扰保护法令》规定了骚扰罪和令人恐怕遭受暴力对待的罪行，在对收债行为进行规制的过程中上述罪名均非常常见。其中，还为骚扰罪的受害人设立了民事补救。对于消费金融领域的收债行为，英国监管机构出台了《消费者信贷资料书》，对收债行为的监管进行了详细的规定。 

2.对消费金融领域的收债行为的特别监管 

（1）监管机构 

2012年《金融服务法案》（FinancialServiceAct）撤销了金融服务局（theFinancialServicesAuthority，FSA）。FSA的职能由FCA（金融管理局，FinancialConductAuthority）和PRA（审慎监管局，thePrudentialRegulationAuthority）两个机构分别承担。其中，FCA接管OFT的监管职责，负责监管各类金融机构的业务行为，包括消费者保护在内，其中包含了对收债行为的监管。 

（2）监管依据——《消费者信贷资料书》 

英国在2008年出台了《保护消费者免受不公平交易的法案》（TheConsumerProtectionfromUnfairTradingRegulations），2014年，FCA根据法案出台了《消费者信贷资料书》（ConsumerCreditSourcebook，CONC），有对收债行为更为具体的规定。 

《保护消费者免受不公平交易的法案》旨在禁止商人做出不公平的行为，和收债行为相关的有：法案禁止侵略性的商业实践，如对交易对方骚扰、强迫或造成过分的影响，使之不得不作出交易决定；禁止使用恐吓、威胁的行为或语言；禁止在不合理的时间或地点强迫交易等。同时，法案也禁止误导行为，法案对于交易行为的规定均被FCA细化、纳入到CONC中。 

FCA在2014年1月4日发布了CONC，CONC是所有在英国提供消费信贷相关服务的公司或企业必须遵守的规则合集，并且这些公司（包括银行、信用卡公司、发薪日贷款机构、律师事务所、收债公司等）在提供消费信贷服务前均需要得到FCA的授权。 

（3）监管内容 

CONC第七章是对收债行为的规定。该章明确了适用的对象，明确适用于消费信贷公司、雇佣消费者的公司、P2P公司以及收债公司。 

CONC7.3.10规定，公司不能通过使用对消费者经济状况影响较大的方式对消费者施压，也不能通过使用对消费者施加心理压力的方式催债，如频繁地、不合理地联系消费者；雇佣多个公司对消费者进行收债，或者将债权转让给另一家公司而不通知消费者；对消费者做出恐吓的行为或陈述；在公共场合使消费者为难，例如以将债务披露给第三方相威胁等。 

CONC7.9.14规定公司必须确保其在上门收债时没有对消费者作出威胁行为，同时，对公司进入消费者住宅的条件作出了明确规定。 

CONC7.11.1指出，公司在联系消费者时，不能对其有虚假陈述，以误导消费者陷入担心遭到政府行动的恐惧当中等。 

（4）处罚方式 

如果提供消费信贷相关服务的公司违反了CONC的第七章关于收债行为规范的规定，则可能会受到FCA的处罚。处罚的方式有：撤销FCA对其的授权；对公司或相关人员进行罚款；在12个月内暂停其使用商号；禁止相关人员再从事同类活动；向法院申请禁止令或赔偿命令；对金融犯罪行为提起刑事诉讼等。 

（5）监管案例 

2014年，英国最大的发薪日贷款机构Wonga就因为实施了不公平收债行为而违反了CONC被FCA责令对消费者予以赔偿。 

报道中称，Wonga在2008年十月至2010年十一月间，通过对消费者施压来使其偿还其本来不能承受的债务。在此期间，Wonga还对消费者进行虚假陈述，使消费者误认为他们的未偿债务已经传递到律师事务所或其他第三方，如果债务没有偿还还将受到进一步法律行动的威胁。本案在2011年时就被当时的消费信贷监管机构OFT发现并调查，自2014年4月1日FCA接管之后由FCA对本案进行处理。最终Wonga和FCA达成了赔偿协议，Wonga同意以支付现金或减少债项的方式对所有受到其不当收债行为影响的消费者进行救济，同时，FCA指派一名专业人员对Wonga的赔偿行动进行监督。 

四、建立我国对发薪日贷款收债行为的监管 

世界各国对发薪日贷款的监管，基本集中在利率限制、信息披露要求、对贷款额度和连续贷款的限制等方面，对于发薪日贷款收债行为的监管少有涉及。可能是因为发薪日贷款的产生时间晚于一般国家对收债行为有所监管之后，也可能是因为对发薪日贷款的收债行为和其他消费信贷的收债行为并没有本质区别，无需通过特别的立法来进行规制。 

在我国，发薪日贷款才刚刚起步，同时，我国对一般收债行为的监管也尚处于缺位状态。这种情况下，我国仍有必要讨论，对发薪日贷款收债行为是否需要进行特殊监管，以求能够在建立起对一般收债行为监管制度的同时，发薪日贷款收债行为的特殊监管制度也能落实。 

需要对收债行为进行监管的逻辑，起于对处于弱势的消费者倾斜保护，在发薪日贷款的信贷关系中，毋庸置疑，消费者处于弱势的特点更为明显。 

首先，申请发薪日贷款的人一定是自然人，不可能是公司、企业或其他组织，因此，对发薪日贷款的收债行为对象一定是自然人。 

其次，一般情况下，只有达不到主流信贷门槛或持有的信用卡已达到最大额度、贷款能力堪忧的人才会迫不得已申请发薪日贷款，他们不太可能拥有可利用的家庭资产，或者说几乎没有可变卖的资产。在此情况下，收债人如果通过“以物抵债”的方式向发薪日贷款的债务人催收债款，即使整个收债的过程可能不会触犯上述的禁止性规定——非暴力且没有恐吓、威胁、欺诈、频繁骚扰等问题，但“以物抵债”本身很可能迫使债务人及其家庭的生活落入更加窘迫的境地。另外，是否在收债时应当给债务人保留一定的生活必需费用，这也值得进行考量。 

本文建议，此时可以参照我国在民事强制执行中对被执行人的关照，来对发薪日贷款的收债行为进行规制： 

《民事诉讼法》第243条规定，“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入。但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需费用”，《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第五条规定：“人民法院对被执行人下列的财产不得查封、扣押、冻结：……；（二）被执行人及其所扶养家属所必需的生活费用。当地有最低生活保障标准的，必需的生活费用依照该标准确定；……”这些法律规定均体现了以人为本以及保障生存权的精神。 

无论是出于法律的体系性考虑，还是出于朴素的人道主义关怀，均应当对发薪日贷款的收债行为特别予以类似上述的规定，如可以规定“发薪日贷款的收债人在对债务人收取债务时，应当给债务人保留其及其所抚养家属的生活必需费用和生活必需品”，同时需对“生活必需费用”和“生活必需品”作出较为明确的界定，从而对发薪日贷款的债务人予以特别保护。 

[1]参见沃耘：《民事私力救济的边界及其制度重建》，载《中国法学》2013（5）。 

[2]参见侯乐：《职业收债行为的法律规制研究——以美国《公平债务催收法》为例》，北京大学2016年硕士论文。 

[3]参见曲一凡：《金融消费者保护法律制度比较研究》，中国政法大学2011年硕士论文。 

[4]资料来源：http://blog.credit.com/2013/04/trapped-in-payday-loan-debt-how-to-escape/，http://blog.credit.com/2012/02/ftc-cracks-down-on-payday-loan-debt-collector-53695/，2016年6月15日访问。

[5]CFPB虽然隶属于美联储，从法律上是一个行政机构，但是联邦官员不得干涉其活动，其独立的行政负责人经参议院同意后，由总统任命。参见刘力：《金融消费者权益保护理论重述与裁判研究》。 

[6]参见曾天琪译：《美国公平债务催收法（2006年版）》，542页，载《金融服务法评论》，2013（1）。 

[7]SeeFairDebtCollectionPracticesActCFPBAnnualReport2015. 

[8]SeeCFPBTakesActionAgainstACECashExpressforPushingPaydayBorrowersIntoCycleofDebt，http://www.consumerfinance.gov/newsroom/cfpb-takes-action-against-ace-cash-express-for-pushing-payday-borrowers-into-cycle-of-debt/. 

（编辑：郑惠敏）

来源: 北京大学金融法研究中心 刘燎原

苏言

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