一稳二严三进 监管新政塑造资本市场新生态

来源: 证券时报 记者 程丹   

金评媒（https://www.jpm.cn）编者按：接近监管层的相关人士指出，一线监管就是要立足中小投资者为主的市场结构，更加注重保障交易公平。

对实体经济而言，过去这一年多是转型期；对资本市场而言，这段时间则是重塑期。经历了2015年的股市异常波动，面对着服务实体经济的艰巨任务，资本市场需在快速修复并推进自身制度改革的同时，发挥对实体经济发展、打造创新引擎、服务供给侧结构性改革的支持作用。

重任在肩，时间紧迫，强监管、防风险和促改革成了一年多资本市场的关键词。正如证监会主席刘士余在证券期货监管系统年中监管工作座谈会上所强调的，要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，确保资本市场稳健运行，确保各项改革稳步推进，并统筹谋划好资本市场近中远期的发展战略和改革举措。

依法从严全面监管剑指各种违法违规行为，资本市场自我修复和调节能力增强，市场主体有规则可依，投资者保护措施跟上，这些都为资本市场长期稳定健康发展打下了坚实的基础。

稳扎稳打完善基础性制度

行稳致远是证券市场参与各方的共同期待，特别是在2015年股市异常波动之后，如何重振投资者信心，修复股市生态成为当务之急。

过去一年中，证监会理顺监管思路，把稳定市场作为修复市场、发展市场的基本前提，把防控金融风险放到更加重要的位置，保持战略定力，为行业和市场证明为行之有效的监管措施就坚持不动摇，对市场运行中的问题快速反应，及时应对，防止大起大落。数据显示，去年3月份至年底，上证综指、深证成指累计分别上涨15.46%和11.87%，股指振幅逐季收窄，今年前7个月，市场稳的态势进一步巩固，并出现了一些积极变化。

其中，主要股指稳中有涨，前7个月，上证综指、深证成指、中小板指分别上涨5.46%、3.22%和9%，上证综指在3000点至3300点之间窄幅波动，区间振幅8.98%，明显小于去年同期，处于较低水平。市场估值结构趋于合理，主板市场静态市盈率由去年底的19.8倍小幅上升为今年7月底的20.2倍；与此同时，中小企业板市盈率由60倍下降至44倍；创业板市盈率由80倍下降至50倍，降幅达37.4%。市场运行内在稳定性增强，今年2月17日股指期货交易限制适度放松以来，股市异常波动期间为稳定市场所采取的临时性政策措施已全部退出。前7个月，沪深两市日均成交金额为4423亿元，日均新增A股账户数20万左右，日均新增投资者近7万人，交易结算资金余额维持在1.3万亿元左右。

在稳的前提下，监管层将目光投向了资本市场的基础性制度改革层面。从大幅简化并购重组行政审批，鼓励基于产业整合的并购重组，严格重组上市要求，加强并购重组监管，到调整完善再融资政策，在满足正常合理融资需求的同时，规范资金募集使用行为，优化融资品种结构；从出台规范上市公司股东和董监高股份减持行为的新规，以遏制“清仓式”减持、“精准”减持、“过桥”减持等行为，到推进新三板分层制度改革，将区域性股权市场纳入多层次资本市场体系。资本市场陆续推出多项改革举措，稳扎稳打，在引导资金回归到实体经济、推进多层次资本市场“四梁八柱”性质改革的同时，约束了市场投机行为，促进了资源优化配置，有力支持了国企改革、产业升级和结构调整。

以并购重组为例，2016年，国有控股上市公司并购重组共有678单，交易金额达1.02万亿元，占全市场并购重组交易总金额的43%。其中，长江电力收购三峡集团水电资产、国药一致与现代制药之间的重组，均实现了优质国资控股上市公司布局的优化；中铁二局注入中国中铁核心制造资产，导致其主业变更为高端装备制造业；长城电脑换股合并长城信息并收购资产，则提升了其军工业务的综合实力。此外，*ST舜船、*ST金瑞、*ST煤气等一批亏损企业的重组也带动了更多行业的加速整合。

同时，钢铁、水泥、船舶、电解铝、煤化工、汽车、纺织、电力等八大产能过剩行业共有118家上市公司实施了并购重组，合计交易金额2336.78亿元。其中，有的通过减少恶性竞争，提高行业集中度化解过剩产能。如宝钢吸并武钢，合并成立的宝武钢铁集团是中国第一、全球第二的特大型钢铁企业。有的通过置出过剩产能，置入优质资产，重新“盘活再生”。如*ST济柴通过重组置入中石油旗下金融资产、*ST天利成为中石油石油工程业务建设平台。

前海开源基金管理有限公司董事总经理杨德龙表示，完善资本市场基础制度是重塑市场秩序、回归资本市场服务实体经济本源的基础，此前制度有漏洞，导致市场投机氛围较重，滋生了不少非法者，他们钻制度的空子，大发不义之财，进而致使整个市场鱼龙混杂，制度重建后，监管划清红线，市场主体皆须按照市场规则行事，违者将面临重罚。

市场化改革促A股有进有退

长期以来，A股市场在“进”与“出”这两个关键点都备受质疑。在“进”端，新股发行和市场扩容的速度一直受到指数波动的干扰，自1994年以来，IPO已先后经历了九次暂停，舆论对IPO发行节奏的影响极大。而在“出”端，尽管退市制度经历了多次改革，但由于种种因素的干扰，整个市场真正实现退出的公司比例仍然很低。

市场要健康发展，必须排除干扰因素，让“进”和“退”按照市场化的改革节奏推进。在上市公司的供给端，监管层面认为通过减少甚至暂停IPO来缓解下行压力、使市场保持稳定对市场长远发展并无益处，必须逐步摆脱指数波动对扩容速度的制约，使IPO节奏保持常态化。

IPO常态化发行，并没有降低上市企业的质量。监管部门在发行审核各个环节保持高标准严要求，具体表现在IPO发审被否企业数量不断增加。截至9月1日，今年以来在发审会上折戟的企业已达到46家，否决率为13.94%，加上待表决、暂缓表决、取消审核等情况，发审会通过率约为八成。

接近证监会的相关人士表示，监管层为了防止出现“萝卜快了不洗泥”的情况，对拟上市企业质量进行了全流程审核把控，从申报企业名单中抽签选出部分企业进行现场检查，严格反馈意见，发审会上从严把关，这些举措压缩了“带病上会”、“带病过会”的空间，部分企业在现场检查后和初审会提出问题后便主动撤回申请，这一整套审核机制产生的实际否决率远高于发审会否决率，大概会有三成的拟上市企业被挡在IPO的门外。

随着供给端的扩大，一些上市公司的估值水平正在不断回归，打新的收益水平也正在显著降低，整个市场呈现出缓慢回归估值平衡的过程。杨德龙表示，从这一点来看，扩大新股供给是必需的，是纠正市场估值体系扭曲不可或缺的一方面，“炒作”降温，“挤泡沫”效果明显。

在退出端，去年以来，博元投资、新都酒店、欣泰电气陆续离开A股，同时，还有*ST烯碳、*ST钒钛、*ST建峰、*ST昆机、*ST吉恩等5家公司被暂停上市，创2011年以来新高，随着退市制度执行的强化，A股市场“有序进退”有望成为常态。

“现阶段看我国的退市制度还有改革的空间。”杨德龙指出，A股市场自成立以来，退市的企业只有92家，整个市场的退市比例只有3%左右，这一比例远远低于成熟市场的水平。境外的成熟资本市场年退市率一般在6%以上，美国股市的退市率甚至达到了8%，在有的年份，公司退市的数量甚至超过了公司上市的数量。

杨德龙建议，新股常态化发行应当与退市制度改革同步进行，在加大新股供应的同时，也必须下大力气提高市场整体的退市力度与比例，要让投资者充分认识到“炒新”、“炒差”的风险，自觉规避投资雷区。

今年以来，证监会频频点题“退市”，刘士余指出要“更加注重提高上市公司的质量，强化和完善退市制度，进一步疏通和规范各类资金进入资本市场的渠道”，更加完善的退市制度值得期待。

稽查执法呈现雷霆之势

对于监管工作，证监会主席刘士余的要求是三个字，即“稳、严、进”，稳是情势所至，严是监管选择，而进是最终方向。其中，“严”包括了强监管常态化，稽查执法呈现雷霆之势，不断查处大案要案。

鲜言操纵“多伦股份”案罚没款超34亿元，唐汉博跨境操纵“小商品城”案和唐汉博、唐园子等操纵“同花顺”等股票案罚没款合计超12亿元，朱康军操纵“铁岭新城”等股票案罚没款超5亿元，证监会顶格处罚多个大案，给违法违规者以极大震慑。九好集团、鞍重股份信息披露违法违规系列案2个月审理结案，慧球科技、匹凸匹信息披露违法违规系列案，马永威、曹勇操纵“福达股份”案3个月审理结案。面对要案，证监会迅速成立专门调查组，在很短的时间内就完成了调查及定案，形成了严格执法常态化的稳定预期。

“一年多来，我们坚持依法监管、全面监管、从严监管。”刘士余曾公开表示，对于资本市场的乱象，证监会“及时亮剑”、“坚决亮剑”，该盯住的线索盯住不放，该立案的及时立案，该彻查的及时彻查。

证监会的统计数据显示，仅今年上半年，启动初步调查和立案调查302起，新增重大案件70起，同比增长一倍以上；新增涉外案件97起，同比增长27%。稽查部门调查终结立案案件118起，其中移送行政处罚审理程序103起，移送公安机关19起。传统案件依旧高发，内幕交易仍为主要类型。上半年查办案件中，内幕交易、信披违法及操纵市场案件仍是主要类型，占全部案件数量76%。其中，内幕交易新增案件140起，占全部案发数量46%，为主要案件类型；操纵市场、信披违法案件持续保持增长态势。

稽查执法越来越常态化，自查、现场检查、专项检查等方式相互配合。在此前“证监法网”行动基础上，证监会又分别于2016年5月13日、10月21日、11月25日、12月23日，专门部署查办四类违法案件，剑指审计评估机构执业违法行为、IPO欺诈发行及信息披露违法行为、市场操纵违法行为以及利用未公开信息交易违法犯罪行为。目前，证监会针对信息披露、市场操纵、内幕交易的三批次专项行动正在调查审理中，面对传统案件中衍生出来的新问题、新矛盾，证监会及时掌握随时出击，以化解市场风险，遏制关键领域违法苗头。

一边是严防死守，一边是“亡羊补牢”。对于容易出现寻租、利益输送问题的环节，证监会抓紧弥补漏洞。一方面，“打铁还需自身硬”，在IPO审核、发审委制度环节上，做出严格限制，在稽查办案的链条上也建立第三方监督机制；另一方面，约束中介机构，整顿和规范市场主体。不仅加强对券商资管资金池业务的整顿，遏制基金子公司和券商资管通道业务规模，还抑制货币基金野蛮生长势头，要求券商构建有效合规风控体系，稳妥化解存量业务风险。

新时代证券首席经济学家潘向东指出，从严监管的根本目的是防范金融风险，加大重点领域风险管控力度，未来严监管格局仍将持续，对违法违规的零容忍将成为常态，监管政策将以循序渐进的方式逐步化解金融风险，以加快资本“脱虚向实”。

投资者保护融入顶层设计

如何保护好投资者，尤其是中小投资者的权益，是摆在监管者和市场主体面前的重要课题。今年以来，投资者保护贯穿于监管规则中，落实到投资者诉求解决中，出现在监管流程内，还有望在法律框架内得到进一步的强化。

今年7月1日实施的《证券期货投资者适当性管理办法》，对证监会监管范围内的金融机构的投资者适当性管理做出了统一规范。在“买者自负”的基础上更加强调“卖者有责”，一方面，要求卖者在产品风险等级与投资者风险承受能力之间做出精准匹配，避免不当销售;另一方面，要求卖者在产品存续期内，持续、客观地披露产品信息和风险，使投资者在信息相对充分的条件下做出选择。

杨德龙表示，规则的出台弥补了证券期货投资者适当性管理制度中基础性制度的短板，为市场、产品、服务的适当性管理提供了统一的标准，与现有制度共同形成结构完整、层次清晰、有分工又相互衔接的适当性管理制度体系，是保护投资者合法权益的重要制度保障。

目前，适当性管理规则已实施两月有余，据了解，监管层已经启动落实投资者适当性制度、督促公司依法合规经营专项检查，预计陆续会启动对证券、基金及相关资管机构的检查。

在投资者适当性规则之外，证监会还持续强化交易所的一线监管职责。正在征求意见的《证券交易所管理办法》，强化了交易所对证券交易活动的一线监管职责，明确交易所对于异常交易行为、违规减持行为等的自律管理措施；强化证券交易所对证券上市交易公司的一线监管职责，完善有关信息披露、停复牌的制度要求；进一步完善证券交易所在履行一线监管职责、防范市场风险中的手段措施，包括实时监控、限制交易、现场检查、收取惩罚性违约金等。

接近监管层的相关人士指出，一线监管就是要立足中小投资者为主的市场结构，更加注重保障交易公平。实践证明，交易所市场不能成为由散户埋单的市场，中小投资者需要更高水平的保护，这是中国的证券交易所一线监管特殊职责所在。境内交易所在借鉴境外经验做法的同时，应当始终立足自身市场的实际情况，在遵循交易所监管市场一般规律的基础上，探索契合市场基础和参与者行为特点的监管模式，切实维护公开、公平、公正的证券交易环境，保护投资者尤其是中小投资者的合法权益。

近年来，监管层不断探索推进公益机构支持诉讼工作，为中小投资者寻求法律救济提供帮助。2016年，经证监会批准，由公益机构中小投资者服务中心开展证券支持诉讼工作，接受中小投资者委托，免费委派工作人员或者证券公益律师担任诉讼代理人，支持权益受损的中小投资者依法诉讼维权。截至目前，中小投资者服务中心已提起5起支持诉讼案件，证券支持诉讼匹凸匹、康达新材都已胜诉，上海绿新、安硕信息立案申请已获受理。

细心的投资者会发现，今年以来，中小投资者服务中心频繁出现在上市公司重组媒体沟通会上，代表中小投资者向上市公司方面提出尖锐问题。

该中心总经理徐明透露，截至今年6月30日，投服中心持股行权已扩展到全国，共持有全国范围内沪深两个交易所共计3147家上市公司的股票。而自2016年5月投服中心持股行权正式实施以来，至今年6月30日，共计行权541次，向上市公司发送股东建议函240件，公开发声11次，行使质询权74次，建议权75次，表决权52次。

这只是证监会在投资者保护方面的有益探索。据了解，监管层正在酝酿一整套符合证券期货市场特殊性的制度规则，包括完善证券期货市场基础法律制度、完善证券侵权民事赔偿诉讼制度、完善证券期货纠纷多元化解机制、发挥行政和解制度的作用、完善先行赔付制度实现机制、建立证券期货诉讼示范判决机制等。

（编辑：郑惠敏）

来源: 证券时报 记者 程丹

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